El Gobierno federal buscará extinguir parte de los 308 fideicomisos públicos activos sin estructura orgánica, para obtener recursos y enfrentar la crisis por la pandemia de COVID-19. La medida es correcta, pero está llena de ocurrencias que dejan entrever que en México no hay un modelo de planificación adecuado.
Efrén Flores
Ciudad de México (SinEmbargo).- Andrés Manuel López Obrador (AMLO) anunció la extinción de fideicomisos para enfrentar la crisis socioeconómica y de salud generada por el coronavirus. ¿Pero qué son y para qué sirven? La opacidad con la que operaron algunos justificó la decisión del Presidente, que por sí sola refleja la premura con la que opera su administración ante la crisis, dijo un economista a este medio digital.
El Gobierno de México utiliza fideicomisos y fondos de inversión similares –como los mandatos y los contratos análogos– para garantizar que el dinero del erario público sea utilizado en “áreas prioritarias y estratégicas del desarrollo” nacional (Artículo 9 LFPRH).
Se trata de mecanismos que permiten etiquetar y comprometer el gasto gubernamental, de modo que sea rastreable y cumpla con objetivos específicos como el impulso a la infraestructura pública, las pensiones de los trabajadores del Estado, la prevención y atención de los desastres naturales o la estabilización financiera, por mencionar algunos ejemplos.
Al cierre de 2019, la Secretaría de Hacienda y Crédito Público (SHCP) registró la existencia de 308 fideicomisos públicos sin estructura orgánica, mandatos y análogos que están activos, además de 30 “en proceso de extinción, terminación o baja de clave de registro”.
El pasado 2 de abril, el Presidente AMLO expidió un decreto de extinción de “fideicomisos públicos sin estructura orgánica, mandatos o análogos de carácter federal”, con la finalidad de obtener al menos 250 mil millones de pesos, o el equivalente al uno por ciento del Producto Interno Bruto de México, para hacer frente a la emergencia que se vive en el país por la pandemia de COVID-19.
El decreto que ordena la extinción de los instrumentos financieros del Gobierno federal se da en un contexto en que “una de las observaciones recurrentes hacia los fideicomisos ha sido la falta de transparencia y rendición de cuentas”, por lo que, “derivado de lo anterior, se esperaría que la liberación y eventual uso de estos recursos se realicen con las mejores prácticas de eficiencia, transparencia y rendición de cuentas, en beneficio de todos los mexicanos”, refiere un análisis del Centro de Investigación Económica y Presupuestaria.
De los 308 fideicomisos e instrumentos financieros activos, el Poder Ejecutivo podrá finiquitar un máximo de 235 que son responsabilidad de instancias federales y que en conjunto amasan 725 mil 259 millones 985 mil 125.95 pesos.
Sin embargo, el decreto publicado en el Diario Oficial de la Federación indica en sus artículos 3 y 4, que las unidades responsables de los fideicomisos e instrumentos financieros similares pueden exentar el reintegro de los recursos públicos federales a la Tesorería de la Federación, si justifican la necesidad de mantenerlos ante la SHCP.
Los 73 instrumentos financieros restantes, aunque cuentan con recursos federales por 13 mil 495 millones 674 mil 23.85 pesos, estarían exentos de la medida por tratarse de “actos jurídicos constituidos por las entidades federativas o por los particulares” que “se identifican en una subcuenta específica”, refiere la SHCP con base en el Artículo 10 de la LFPRH.
Además están los candados del Artículo 5 del decreto, que son analizados más adelante y que reducen la lista de fideicomisos y análogos federales extinguibles a menos de 175.
Como consecuencia de la extinción, algunas de las 136 unidades gubernamentales responsables de los fideicomisos e instrumentos públicos de inversión tendrán “a más tardar el día 15 de abril” de este año, para devolver “la totalidad de los recursos públicos federales” invertidos a la Tesorería de la Federación, se lee en el decreto expedido por el Presidente AMLO.
SinEmbargo solicitó a la SHCP más información con respecto a los fideicomisos y análogos y el proceso de terminación de los mismos. Pero al cierre de esta edición, no hubo respuesta positiva.
LA EXTINCIÓN
De acuerdo con el economista y académico de la Universidad Nacional Autónoma de México (UNAM) Alfredo Bravo Olivares, en México “existe un problema grave de opacidad que fue señalado por la Auditoría Superior de la Federación con respecto a la forma en que se manejan este tipo de instrumentos financieros”.
Los fideicomisos gubernamentales tienen la finalidad de amasar recursos para establecer fondos que sean utilizados con un fin estratégico nacional específico. Dentro de esta lógica, existen mecanismos para definir las metas, los procedimientos y las partes involucradas: el fideicomitente (quien crea el fideicomiso, es decir, la SHCP), el fiduciario (el que opera el fideicomiso, ya sea una institución pública o privada) y el fideicomisario (o beneficiario del fideicomiso, que pueden ser personas físicas o morales).
“¿Por qué estableció estos fideicomisos el Gobierno federal? El supuesto detrás de esto es que los recursos públicos, al tener una temporalidad anual y el Presupuesto de Egresos de la Federación, tienen que gastarse en el ejercicio fiscal que corre. Y si estos recursos no se gastan en ese ejercicio fiscal, tienen que ser reintegrados a la Tesorería de la Federación. Entonces los fideicomisos se crean con la finalidad de que estos fondos creados para fines específicos no tuvieran que regresar a la Tesorería, sino que permanecieran bajo resguardo del fideicomitente”, dijo a SinEmbargo Bravo Olivares.
El académico de la UNAM mencionó que a pesar de ser mecanismos esenciales para garantizar el destino de la inversión pública, existen fideicomisos importantes y otros sin “sentido de fondo”.
Un ejemplo de estos últimos es el Fondo de Estabilización de los Ingresos de las Entidades Federativas. Se trata de un mecanismo que da recursos del erario federal a las entidades federativas, para procurar que los ingresos de éstas sean estables. Pero según Olivera, “esto no es necesario porque la Ley de Coordinación Fiscal establece mecanismos para que las entidades reciban, por lo menos, la cantidad que recibieron por participaciones federales en el ejercicio inmediatamente anterior. Entonces ese es el problema: hay algunos aspectos de estos fondos, de estos fideicomisos que fueron creados, que chocan con aspectos legales que ya están establecidos y que parece que tienen poca claridad”.
Una de las razones de la extinción tiene que ver con esto. Es decir, con eficientar y transparentar el ejercicio de recursos públicos, lo que en la opinión del académico y economista es “una acción adecuada”, siempre y cuando el Gobierno asuma la responsabilidad de cumplir el fin para el que estaban establecidos ciertos fideicomisos, como en el caso específico de aquellos relacionados con seguridad social, prestaciones laborales e infraestructura, por mencionar algunos.
Olivares también refirió que hay un problema relacionado con la cantidad de dinero que concentran los fideicomisos sujetos al decreto de extinción y a los que echaría mano el Gobierno federal, porque “apenas están considerando y pensando en qué lo van a usar, cuando la crisis ya la estamos viviendo”. Para el economista, aunque la acción es adecuada, ésta involucra decisiones tomadas “con premura”.
En ese sentido, el académico explicó a SinEmbargo que a pesar de que el Poder Ejecutivo tiene la facultad para emitir un decreto que extingue la obligación de las partes involucradas en los fideicomisos y exigir la devolución de los recursos y utilizarlos en partidas presupuestales que existan, porque no puede inventarlas, ninguna de las acciones anunciadas por el Gobierno de AMLO están apegadas al Plan Nacional de Desarrollo, que rige parte de los fines de los fideicomisos.
“El Plan Nacional de Desarrollo debería de contener un subprograma a partir del cual se pudieran absorber todos estos recursos y destinarlos a los fines que estableció el Plan mismo. Ahora, si se decreta una emergencia como la que estamos viviendo, el Gobierno federal tendría que presentar un programa perfectamente desglosado con acciones y recursos materiales, financieros y humanos, según un fin estratégico. Pero no hay programa tal y lo que [AMLO] ha presentado es una serie de ocurrencias”.
El economista reiteró que en México “no hay un modelo de planificación adecuado en la administración pública gubernamental, ni lo ha habido en los últimos 40 años. Se han abandonado los proyectos de planificación económica y cada vez más se ha tratado de meter una lógica mercantil y la planeación estratégica, aún en contra de la Ley de Planeación y del Artículo 26 constitucional, que establecen todo un sistema nacional de planeación democrática, y que deberían ser el eje a partir de los cuales, procesos como éste de extinción de los fideicomisos tuvieran un buen fin. […] Pero no lo tienen y es la misma política neoliberal que AMLO está siguiendo: la planificación económica fundada en las ocurrencias y en las tendencias del mercado”.
Lo anterior sucede en un contexto en que “la actividad económica ya está frenada y en que los recursos federales ya tendrían que estarse utilizando para resolver esta problemática socioeconómica y de salud, pero pareciera que los recursos se van a utilizar para los que sobrevivan a la epidemia de COVID-19”, concluyó el académico de la UNAM.
FIDEICOMISOS Y ANÁLOGOS
En México existen dos principales tipos de fideicomisos gubernamentales. Unos cuentan con una estructura orgánica análoga a la entidad paraestatal que los constituyó, tienen comités técnicos y son autónomos; y otros carecen de dicha estructura, dependen de una unidad responsable, fungen como contratos entre entidades gubernamentales e instituciones financieras y son temporales.
Del primer tipo existen 37 casos activos (19 a cargo de la SHCP, 12 del Poder Judicial, cinco de organismos autónomos y uno del Poder Legislativo) y del segundo tipo hay 308 activos y 30 en proceso de extinción.
De acuerdo con el decreto de extinción de AMLO, el Gobierno federal podrá obtener recursos de 235 de los 308 fideicomisos y análogos federales sin estructura orgánica, con la excepción (Artículo 5) de aquellos “cuya extinción o terminación requiera de reformas constitucionales o legales, así como los instrumentos jurídicos que sirvan como mecanismos de deuda pública, o que tengan como fin atender emergencias en materia de salud o cumplir con obligaciones laborales o de pensiones”.
La información de la SHCP indica que hay 23 fideicomisos relacionados con pensiones y 31 para prestaciones laborales a nivel federal. Estos fideicomisos, con un valor de 113 mil 995 millones 377 mil 497.59 pesos al cierre de 2019, quedarían excluidos según el Artículo 5 del decreto de extinción.
Asimismo, existen cinco fideicomisos relacionados con inversión estratégica de salud pública y uno para “la aplicación de recursos para apoyar económicamente los tratamientos y medicamentos asociados a los mismos, que se consideren gastos catastróficos que sufran principalmente los beneficiarios del sistema de protección social en salud”. Estos tampoco podrían ser utilizados y excluirían 115 mil 369 millones 598 mil 775.07 pesos adicionales.
Sin considerar los fideicomisos en proceso de extinción que suman 1 mil 817 millones 43 mil 603.69 pesos, el Gobierno federal podría obtener recursos por un máximo de 494 mil 77 millones 965 mil 249.60 pesos de 175 fideicomisos y análogos extinguibles federales, correspondientes a apoyos financieros, estabilización presupuestaria, infraestructura, subsidios y apoyos, salvo en el caso de aquellos cuya permanencia sea necesaria y justificada ante la SHCP, cuya terminación requiera reformas legales, o cuyo objetivo esté relacionado con la deuda pública.
De acuerdo con el Presidente AMLO, los fondos que logren ser recaudados servirán para fortalecer programas sociales en favor de la población más vulnerable ante la crisis económica y social, como lo son personas en situación de pobreza y de la tercera edad.
El pasado 3 de abril, López Obrador también dijo que los recursos de los mecanismos de inversión ayudarán “a la recuperación económica, los créditos [y] todo lo que va a la industria de la construcción”, además de lo que sea redireccionado para “apuntalar a Pemex” y “pagar la deuda” pública nacional.
